一 局部污染为主、制度建设起步阶段（1978～1991年）

1978年召开的党的十一届三中全会，标志着中国全面启动改革开放，“摸着石头过河”，探索中国特色的社会主义道路。十一届三中全会明确全党全国的工作重点转到社会主义现代化建设上。随着国家发展战略的转变，环境保护法规和政策等制度建设也开始进入发展阶段。

1972年，中国派代表团出席了联合国人类环境会议。1973年首次召开了全国环境保护会议，通过了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的环境保护方针（即“32字方针”），迅即成立了国务院环境保护领导小组并设办公室，敦促各地成立相应的环保机构，开启了以污染防治为主要对象的当代中国环保事业的历史进程。改革开放需要法制保障，而在百废待兴、千头万绪的立法进程中，环境保护立法被纳入议程。1979年，中国正式颁布《中华人民共和国环境保护法》，这标志着环保工作开始走上法制化轨道。1983年，第二次全国环境保护会议宣布环境保护是中国的一项基本国策，并确立了环境保护的“同步发展”方针。[2]在1989年的第三次全国环境保护会议上，中国政府又提出了环境保护的“三大政策”和“八大管理制度”，[3]这对我国环保事业的发展产生了极其深远的影响。

自环境保护成为“六五”计划的独立篇章之后，从1983年起，环境保护被写入历年政府工作报告，成为环境保护项目实施和目标实现的重要保证。在机构建设方面，1982年，将业已成立10年的临时机构——国务院环境保护领导小组办公室变为正规常设机构，在城乡建设环境保护部内部设立环境保护局。由于环境保护工作需要多部门协调，1984年成立了国务院环境保护委员会，并在1984年底将城乡建设环境保护部中的环保局更名为国家环境保护局（仍归建设部管理）。1988年国务院机构改革，国家环保局从城乡建设环境保护部中分出，成为国务院直属机构，以加强全国环境保护的规划和监督管理。

到1991年为止，中国制定并颁布了12部资源环境法律、20多件行政法规、20多件部门规章，累计颁布地方法规127件、地方规章733件以及大量的规范性文件，初步形成了环境保护的法规体系，为强化环境管理奠定了法律基础。

总的来说，环境保护工作的进展基本上与经济增长是持平的，在某种程度上，各类环境管理制度体系的建设甚至超越了相应的经济发展阶段。这一阶段中国的经济发展仍有较强的中央计划属性，对在环境保护上重走西方国家“先污染、后治理”的道路始终保持着警惕，虽然“摸着石头过河”，但对于“先保护、后发展”有着强烈的愿望。20世纪80年代，经济增长和工业化尤其是一些地区乡镇工业的兴起开始对生态环境造成一定的破坏，环境污染问题日益严重，政府开始对环境问题高度警觉。[4]但在1992年以前，中国经济总体上处于“摸着石头过河”阶段，这一时期出现了一些环境污染问题，但以局部和点状污染为主。